Atlasul Puterii – CAPITALUL UMAN

163188 – 24012022  – Coordonând politicile de migrație și mobilitate și asigurându-se că cei care migrează au condiții optime pentru integrare, statele dețin un potențial extraordinar pentru sporirea puterii și rezilienței concentrate pe oameni. Dacă sunt puse în aplicare în mod corespunzător, aceste strategii pot aduce beneficii tuturor actorilor – inclusiv migranților și refugiaților.

Se spune că demografia este destin, iar secolul XXI nu este diferit în această privință. Din timpuri imemoriale, oamenii au reprezentat o bază a puterii și capacităților statului. Dimensiunea populației și ratele de creștere, de exemplu, pun limite critice asupra puterii agregate a unui stat. O populație mare nu face, prin ea însăși, o mare putere dintr-un stat (pentru că suprapopularea poate fi o vulnerabilitate majoră), dar în lumea modernă este imposibil de obținut și menținut statutul de mare putere în absența capitalului uman. Deși tehnologia a redus și chiar a înlocuit nevoia de muncă umană în numeroase domenii, capitalul uman continuă să fie un important element al capacităților industriale și militare ale unui stat, precum și al prestigiului și poziției sale în sistemul internațional. Prin urmare, nu este surprinzător că toate marile puteri ale lumii au populații considerabile (vezi: Harta 1).

Cu toate acestea, în timp ce semnificația demografiei este perenă, modurile în care statele își gestionează puterea oamenilor s-au schimbat. Lumea este acum extrem de interconectată datorită schimbărilor sistemice din ultimele decenii din domenii precum tehnologia de comunicații și transport, volumul și nivelurile dependențelor în comerțul global și dispersarea și omogenizarea culturală. În acest context, gestionarea oamenilor nu se referă doar la populații, ci și la mobilitatea transfrontalieră (cine trece granițele, de ce și când o face). Modalitățile în care statele gestionează mobilitatea pot avea efecte fundamentale asupra intereselor lor economice, de securitate și diplomatice. În consecință, problemele migrației, controlului frontierelor și cetățeniei și alte forme de apartenență politică au devenit din ce în ce mai importante pentru agendele politice și strategice ale statelor – pe lângă faptul că sunt probleme de interes social.

Statele au văzut de multă vreme populațiile ca o sursă și un câmp de luptă al puterii – așa cum este ilustrat de istoriile de expansiune imperială, control colonial și cucerire militară – dar terenul pe care s-a întâmplat acest lucru s-a schimbat de-a lungul timpului. Este mai puțin probabil ca statele să urmărească controlul asupra populațiilor prin cucerirea militară directă sau expansiunea colonială decât prin managementul strategic al diferitelor forme de mobilitate. Pe acest nou câmp de luptă, arsenalele de care dispun statele pot fi politicile de imigrare, intrare, diasporă și cetățenie. Iar locația statelor în cadrul sistemului global de migrație și mobilitate modelează această dimensiune a puterii (vezi: Harta 2). Muncitori migranți, refugiați, turiști, studenți, expați și elitele globale toate devin potențiali pioni pe o tablă strategică de șah pe care statele concurează pentru avantaj și influență.

Oamenii ca sursă de putere și vulnerabilitate

Concurența militară poate împinge statele să-și mobilizeze populațiile fie ca forță de muncă, în luptă sau în industriile legate de apărare. Concurența economică îi poate determina să folosească oamenii în alte moduri: căutarea forței de muncă ieftine creează o piață pentru lucrătorii migranți, forțând adesea un număr mare de oameni să trăiască fără cetățenie sau drepturi în condiții precare, la marginea societăților. În același timp, o clasă globală de super-elite achiziționează mobilitate prin cetățenie sau rezidență prin scheme de investiții precum „vizele de aur” – activate de statele care își comercializează instrumentele legale de apartenență pentru câștiguri economice.

În acest context al geopoliticii umane, granițele naționale capătă noi semnificații. În mod tradițional, granițele erau privite de guverne ca zone fortificate concepute pentru a preveni intruziunile inamicilor străini. Astăzi, statele se așteaptă din ce în ce mai mult ca granițele să îndeplinească funcții duble – să faciliteze simultan tipurile de mișcare și mobilitate pe care statele le consideră dezirabile și să le prevină pe cele care nu sunt. La cel mai elementar nivel, statele caută să atragă fluxuri transfrontaliere care le sporesc puterea economică și politică și să prevină fluxurile transfrontaliere percepute a avea efecte dăunătoare asupra bunăstării, securității și stabilității lor economice. Presiunile enorme contradictorii asupra statelor creează un „paradox liberal”: statele acordă stimulente economice pentru a fi deschise la fluxurile libere de comerț, capital, idei și oameni, dar și stimulente politice pentru a opri aceste fluxuri – în multe locuri, din ce în ce mai mult – prin mecanisme care definesc cine este cetățean și, prin urmare, cine are acces la diferite drepturi, îndatoriri și obligații politice.

Statele iliberale pot renunța la aceste imperative politice fără a submina baza legitimității lor politice. Populațiile din Golf – împreună cu America de Nord și Europa, destinație principală pentru migranți (vezi: Harta 3) – sunt compuse în mare parte din non-cetățeni. Cu toate acestea, statele liberale trebuie să trăiască, să navigheze și să echilibreze aceste tensiuni fundamentale. Acest lucru duce la diferite tipuri de putere și vulnerabilități pentru diferite tipuri de state. Statele iliberale pot avea mai puține constrângeri cu privire la modul în care gestionează migrația. În același timp, este mai puțin probabil să fie destinații atractive pentru talentul global și bogăția pe care o aduce. Statele liberale pot fi mai vulnerabile la acuzațiile de ipocrizie politică: ideologia lor politică se bazează într-o oarecare măsură pe introducerea de restricții privind apartenența, dar acele restricții subminează, de asemenea, concepțiile liberaliste universaliste despre drepturile individuale – inclusiv dreptul de a circula liber, de a trece frontierele și de a călători. Statele pot face compromisuri neplăcute între „drepturi și numere” și pot abroga sau instrumenta angajamentele lor normative și legale de a oferi refugiu și protecție.

Statele concurează, de asemenea, pentru vizitatori tranzitori care pot fi surse majore de venit, cum ar fi studenții internaționali și turiștii. De exemplu, turismul internațional a generat venituri de aproape 2 trilioane de dolari la nivel global doar în 2019 – dar această sumă a scăzut brusc în 2020, din cauza izbucnirii pandemiei de coronavirus și a restricțiilor de călătorie. Prin urmare, statele sau entitățile din cadrul acestora pot deveni vulnerabile dacă depind de acest venit ca unică sursă de venit, la fel ca unele destinații turistice (vezi: Harta 4), sau pentru a echilibra conturile în anumite industrii, așa cum se întâmplă din ce în ce mai mult în învățământul superior. Numărul studenților străini din SUA – dintre care peste jumătate provin din China și India – s-a dublat din 2000. (Sectorul de învățământ superior din Marea Britanie depinde în mod similar de studenții străini, în special de cei din China). Pentru a-și acoperi costurile de funcționare și pentru a oferi ajutor educațional studenților autohtoni care au nevoie de bani, multe universități trebuie să crească taxele de școlarizare pentru studenții străini.

Puterea populațiilor

Poziția statelor în sistemele globale și regionale de migrație și mobilitate poate modela modul în care statele își exercită puterea – și ce strategii adoptă pentru a obține un avantaj competitiv. Țările de origine, de tranzit și de destinație pentru migranți au diferite instrumente pentru a valorifica puterea mobilității în avantajul lor. Statele cu populații mari dar sărace au stimulente pentru a exporta forță de muncă și pentru a promova emigrația, la fel ca statele cu creșterea populației care ar putea contribui la instabilitatea internă. De exemplu, ponderea populației cu vârsta cuprinsă între 15 și 29 de ani este cu aproximativ 7% mai mare în țările în curs de dezvoltare decât în ​​alte părți – o disparitate evidentă în special în anumite părți din Orientul Mijlociu și Africa. Atât în ​​Africa subsahariană, cât și în Africa de Nord, aproximativ 40% din populație are sub 15 ani și aproape 70% au sub 30 de ani (vezi: Harta 5). Exportul „excesului” de persoane a fost mult timp un mijloc de reducere a presiunii interne asociată cu surplusul de muncă, dar și un mijloc de asigurare de venituri din remitențele migranților.

În același timp, statele care depind în mare măsură de remitențe – cum ar fi Nepal, Tadjikistan și Ucraina – pot fi vulnerabile la fluctuațiile sau perturbările fluxurilor monetare legate de schimbările în dimensiunea forței de muncă din străinătate (vezi Harta 6). Țările cu un număr mare de emigranți, cum ar fi India sau China, au stimulente pentru a exercita influență politică prin intermediul diasporelor lor, pe care le pot folosi ca instrumente de soft power și diplomație publică – dar care pot fi văzute și ca o sursă de preocupări și vulnerabilități de securitate. Statele bogate, care au populație îmbătrânită și au nevoie de forță de muncă și talent, vor căuta să atragă migranți care se potrivesc nevoilor lor economice – fie prin programe de vize bazate pe puncte sau cu înaltă calificare, fie prin programe de muncă temporară sau slab calificată (vezi Harta 7). Ele pot căuta, de asemenea, modalități de a ține departe migranții ilegali pe care îi cataloghează ca o povară din punct de vedere politic, economic sau social.

Primele cinci țări dependente de remitențe (cota din PIB)

Sursa: Banca Mondială (2021). Date anuale privind remitențele, mai 2021

Primii cinci primitori de remitențe (milioane USD)

Sursa: Banca Mondială (2021). Date anuale privind remitențele, mai 2021

Statele mai slabe pot exploata politicile de migrație restrictive ale statelor mai puternice folosind pozițiile lor ca zone tampon sau așa-numitele „state container” care pot preveni fluxurile de migrație către exterior. În 2016, Turcia – care găzduiește mai mulți refugiați decât orice altă țară (vezi Harta 8) – a valorificat preocupările europene cu privire la migrație pentru a obține un pachet de ajutor de 6 miliarde euro, un angajament de liberalizare a vizelor și promisiunea de a fi reluate discuțiile privind aderarea la UE. Micuța insulă Nauru a folosit interesul Australiei de a delocaliza migranții ilegali pentru a asigura plăți de zeci de milioane de dolari, inclusiv implementarea unei taxe de viză de 1.000 de dolari de persoană/lună, plătită de statul australian. În 2013-2014, veniturile de 18 milioane USD din taxele de viză primite de Nauru s-au ridicat la 18% din PIB-ul său.

Puterea și poziția relativă a unui stat în regimul migrației globale vor determina, așadar, avantajele și dezavantajele pe care le are în exercitarea controlului în acest domeniu, precum și mecanismele și politicile de care dispune pentru a face acest lucru. În ordinea geopolitică, țările liberale puternice din punct de vedere economic, cum ar fi Statele Unite și Germania, pot obține cele mai mari avantaje prin implementarea politicilor care să permită mobilitatea forței de muncă, care le permit să acționeze ca magneți ai migrației, așa cum sugerează Harta 3. Între timp, țările importante de origine pentru migranți, cum ar fi India sau China, pot mobiliza sau reprima puterea politică a diasporelor lor, iar statele mai slabe pot să crească numărul de migranți prin exploatarea politicilor restrictive de migrație în altă parte. Aceste state mai slabe fac acest lucru fie vânzând cetățenia (la fel ca și St Kitts-Nevis), fie prin utilizarea poziției lor geografice pentru a bloca ieșirile de migrație (la fel ca și Libia) ori, după cum s-a discutat, acționând ca „depozite” ale populației proprii sau ale altora (muncitori sau solicitanți de azil). Astfel, avantajele și dezavantajele pe care statele le au în acest domeniu variază în funcție de instrumentele de mobilitate și de modul în care sunt utilizate, puterea agregată și sistemele de guvernare interne.

Dinamica puterii migrației

Evoluția migrației într-o zonă de înaltă politică a presupus folosirea, din ce în ce mai mult, de către state a instrumentelor, proceselor și procedurilor diplomatice de gestionare și exploatare a mobilității transfrontaliere a populației. În urmărirea diverselor obiective strategice, statele leagă din ce în ce mai mult problemele migrației și mobilității de alte interese geopolitice.

De exemplu, la jumătatea anilor 2000, Uniunea Europeană a acordat ajutor țărilor care găzduiesc un număr mare de refugiați și persoane strămutate în interior, creând o nouă bază pentru alianțe și asistență financiară. Acest lucru ar putea încuraja statele care primesc un astfel de ajutor să crească artificial numărul de refugiați pe care îi găzduiesc. Iar acest lucru are impact asupra valorii strategice a statelor pentru UE, țări precum Niger câștigând o nouă semnificație ca jucători cheie în politica de control al migrației externe a blocului. Estimările Organizației Internaționale pentru Migrație arată că Nigerul – care se află la ultimul nivel al indicelui de dezvoltare umană al ONU – a primit în 2015 aproximativ 100 de milioane de euro în economia sa, datorită importanței sale ca centru cheie de migrație și stat de tranzit. De asemenea, între 2014 și 2020 a primit aproximativ 1 miliard de euro ajutor pentru cooperare pentru dezvoltare de la UE.

În acest context, statele pot folosi strategic migrația ca armă politică. În mai 2021, de exemplu, Marocul și-a deschis granița cu orașul spaniol Ceuta în încercarea de a constrânge guvernul spaniol în legătură cu deciziile politice legate de sprijinul său pentru Polisario, un grup insurgent aflat într-un conflict pe termen lung cu Rabat. O mișcare similară a Turciei din februarie 2020, care urmărea să asigure sprijinul NATO în Siria, a fost aproape de a provoca o confruntare militară cu Grecia. Mai recent, Belarus și-a deschis granițele și, se pare, a încercat să transforme migrația în armă ca răzbunare pentru sancțiunile UE asupra țării. Această utilizare instrumentală a migrației ca instrument de politică este o strategie surprinzător de comună, pe care statele de pe tot globul au adoptat-o ​​de mult pentru a atinge o gamă largă de obiective politice, militare și economice.

Cu excepția cazului în care reacția împotriva globalizării limitează sever tranzitul global, este posibil ca aceste tendințe să continue și să fie modelate de alte dimensiuni ale geopoliticii, inclusiv de competiția între state, sănătatea publică, schimbările climatice și tehnologie. Cu toate acestea, statele au o marjă de manevră semnificativă în valorificarea regimurilor de mobilitate pentru a schimba dinamica puterii sistemului internațional. De exemplu, după ce a depus un efort concertat pentru a-și îmbunătăți clasamentul pașapoartelor, Emiratele Arabe Unite și-au sporit poziția pe Indexul Pașapoartelor Arton Capital cu 161% în ultimul deceniu – mai mult decât orice alt stat (vezi: Harta 9). A făcut acest lucru printr-un efort diplomatic masiv, asigurând mai întâi călătoriile fără viză în zona Schengen – ceea ce a crescut semnificativ valoarea pașapoartelor din Emiratele Arabe Unite – și apoi a trecut în restul lumii. În schimb, când Regatul Unit a decis să pună capăt libertății de circulație cu UE, valoarea cetățeniei britanice a scăzut cu peste 27% într-un singur an în indicele de calitate a naționalității.

Cum își pot spori statele puterea și rezistența oamenilor

Îmbunătățirea puterii și rezistenței naționale pe acest nou teren necesită o serie de compromisuri și un ochi pentru stabilitatea sistemului global de migrație și mobilitate. Pentru a susține deschiderea sistemului, de care pot beneficia toate statele, guvernele trebuie să echilibreze competiția și cooperarea. Ar trebui să dobândească suficientă autonomie și capacitate pentru a răspunde rapid și cu succes la schimbările din condițiile internaționale – așa cum ne-au reamintit pandemia COVID-19 și consecințele acesteia. În același timp, există un potențial extraordinar pentru state de a-și spori puterea și reziliența centrate pe oameni, cooperând cu privire la politicile de migrație și mobilitate și asigurându-se că cei care migrează au condiții optime pentru integrare (vezi: Harta 10). Statele pot implementa aceste schimbări în moduri care atenuează șocurile asupra sistemului și de care beneficiază toți jucătorii. Astfel de strategii ar aduce beneficii și migranților și refugiaților înșiși – și ar asigura că aceștia nu sunt tratați pur și simplu ca niște pioni în jocurile geopolitice.

Ar trebui să fie posibil ca statele să își îmbunătățească simultan atractivitatea pentru talentul și investițiile globale, evitând în același timp dependența de resursele pe care le poate aduce managementul proactiv al mobilității sau angajându-se în practici de exploatare care duc la instabilitate sistemică și mișcări către autarhie. Astfel de strategii pot avea beneficii secundare semnificative, mai ales atunci când implică cooperare interstatală. Ele pot fi reciproc avantajoase pentru state și oamenii pe care sunt însărcinați să îi protejeze.